王与郑州市惠济区老鸦陈街道办事处、郑州市惠济区人民政府城乡建设行政管理：房屋拆迁管理(拆迁)一审行政判决书
王**与郑州市惠济区老鸦陈街道办事处、郑州市惠济区人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)一审行政判决书
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被告郑州市惠济区人民政府针对王**不服上述拆迁补偿安置方案提出行政复议于2015年9月10日作出惠政（复决）字[2015]7号行政复议决定书，决定维持郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出的《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》。
原告王**诉称，一、诉讼请求1、确认被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》的行政行为违法，并依法撤销该方案；2、确认被告郑州市惠济区人民政府作出《惠济区人民政府行政复议决定书》{惠政（复决）字（2015）7号}的行政行为违法，并依法撤销该决定。3、诉讼费用由被告承担。二、事实和理由：原告在郑州市惠济区老鸦陈办事处杜庄村有合法房屋，现相关部门拟在原告房屋所占地块上进行建设。被告一与第三人于2015年5月13日作出《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》的行政行为。原告认为，该行政行为程序及实体上均违法，严重侵犯了原告的合法权益，原告向被告二提起行政复议。2015年9月11日，原告收到被告二的复议决定书，维持了原行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，诉至法院，要求支持原告的诉讼请求。
原告王**提供的证据、依据，证据一：集体土地建设用地使用证、遗产分割协议。证明原告在惠济区老鸦陈街道办事处杜庄村有合法房屋及集体土地使用权，在被诉补偿安置方案的补偿范围内。证据二：老鸦陈街道办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案。证明被诉行政行为内容。证据三：被告二惠政（复决）字［2015］7号《行政复议决定书》。证明原告所诉行政行为已经经过了行政复议，且行政机关错误的维持了被诉行为的事实。证据四：被告一作出的《老鸦陈街道办事处杜庄村王**房屋拆迁安置补偿明细》、《老鸦陈街道办事处杜庄村陈宏伟房屋拆迁安置补偿明细》。证明被告一依据被诉城中村改造拆迁补偿方案，对原告及家人作出安置补偿明细，涉案补偿方案已经实际生效并对外实施。证据五：郑州市城乡规划局《关于王**同志申请政府信息公开的答复》、《关于潘坤堂同志申请政府信息公开的答复》。证明杜庄村尚未列入市政府的城中村改造计划，涉案“城中村拆迁改造方案”没有任何事实依据。证据六：《河南省人民政府关于郑州市2013年度第二十一批乡镇建设征收土地的批复》。证明涉案土地已被河南省人民政府征收，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款，相应的补偿安置方案应由市、县人民政府土地行政主管部门制定，被告一无制定涉案补偿方案的职权。证据七：郑州市城乡规划局《关于潘坤堂、王**等2名同志申请政府信息公开的答复》、郑州市惠济区住房和城乡建设局《关于对王**、潘坤堂信息公开申请的回复》。证明涉案补偿方案所指安置房，已经开始建设，没有任何手续，属于违章建筑，补偿方案的安置房部分没有合法依据。证据八：管城法院行政判决书。证明类似本案被诉行政行为，已被法院判决违法。 被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处辩称，一、依据《郑州市城中村改造管理办法》第七条、《进一步规范城中村改造的若干规定》第四十二条的规定，街道办事处是法定的参与城中村改造工作的主体。二、《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》制作程序合法。2015年4月2日，杜庄村获得批准，列入城中村改造计划，后便在村里进行了初步宣传，征求村民意见。2015年4月8日，召开了杜庄村党支部委员会议，参会人员一致同意改造拆迁安置补偿事项。2015年4月9日，召开了杜庄村两委班子会议，会议表决通过拆迁安置补偿方案。2015年4月25日，经杜庄村民代表会议讨论通过关于杜庄村城中村改造拆迁补偿安置方案。2015年4月29日，召开杜庄村支部党员会议，全体党员一致表决同意拆迁安置补偿方案。至此，拆迁补偿安置方案已经完全按照“四议两公开”程序通过。依据《郑州市城中村改造管理办法》第二十三条第四项，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六第二项，《进一步规范城中村改造的若干规定》第四十二条的规定，拆迁安置补偿方案主要是由村集体组织制定，《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》在完全符合村民代表会议表决机制的情况下获得通过，老鸦陈办事处在经村民代表会议讨论通过的拆迁补偿安置方案基础上予以确认。三、《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》目前处于请示批准过程中，尚未生效，不具有可诉性。拆迁补偿安置方案在获得通过后，村委会便向老鸦陈办事处请求，老鸦陈办事处在尊重村民自治的原则下予以确认，后以老办文（2015）25号文件报请郑州市惠济区人民政府审核、批复。在《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》第五条其他事项中明确载明“本方案报惠济区人民政府批准和经杜庄村‘四议两公开’程序通过后生效”。由上述内容可知，老鸦陈办事处是《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》的报请批准机关，其报请批准的行为不属于行政行为的范畴，仅仅是上下级机关之间的内部工作流程需要。被告惠济区人民政府作为审查机关尚未批准该方案，因此，《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》尚没有具备生效的条件，不可诉。
被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处提供的证据、依据，证据一：（1）老办文（2015）14号文件、惠政文（2015）35号文件；（2）2015年4月8日杜庄村党支部委员会议记录；（3）2015年4月9日杜庄村两委会议记录；（4）2015年4月25日杜庄村民代表会议记录及各村民小组村民代表签字；（5）2015年4月29日杜庄村支部党员大会会议记录；（6）老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案公告。证明杜庄村城中村改造拆迁补偿安置方案经过了党支部会议、两委会议、村民代表会议以及村支部党员会议讨论通过，后经老鸦陈街道办事处逐级报请批准，程序合法。证据二：老办文（2015）25号文件及其附件，证明老鸦陈办事处已将城中村改造拆迁补偿安置方案报请郑州市惠济区人民政府审查批准，目前尚未生效。法律依据：（1）《郑州市城中村改造管理办法》第七条；（2）《进一步规范城中村改造的若干规定》第四十二条；（3）《郑州市城中村改造管理办法》第二十三条第四项；（4）《中华人民共和国村民委员组织法》第二十六条第二项。 被告郑州市惠济区人民政府辩称，一、依法审查原告提出的行政复议申请，于2015年7月21日向老鸦陈办事处送达《行政复议答复通知书》，老鸦陈办事处于2015年7月29日提交了书面答复及相关证据，经审理本机关于2015年9月10日作出惠政（复决）字[2015]7号行政复议决定并送达原告。二、《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》已经村民通过。2015年4月8日，杜庄村党支部委员会通过城中村改造及安置补偿方案。2015年4月9日，杜庄村两委会通过杜庄村城中村改造及安置补偿方案。2015年4月25日，杜庄村村民代表会议通过《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》。2015年4月29日，杜庄村党支部党员会议通过杜庄村拆迁安置补偿方案。老鸦陈办事处于2015年5月13日作出《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》并进行了公布。老鸦陈办事处在经村民代表会议讨论通过拆迁补偿安置方案的情况下作出《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》并进行公告，适用依据正确，程序合法，内容适当。本机关作出行政复议决定，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。 被告郑州市惠济区人民政府提供的证据、依据，证据一：（1）潘坤堂、王**行政复议申请；（2）集体土地建设用地使用权、遗产分割协议；（3）《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》；（4）潘坤堂、王**身份证；（5）委托书及陈宏伟身份证。证明提出行政复议申请及提供的证据材料。证据二：（6）行政复议受理通知书；（7）行政复议受理通知书送达回证；（8）行政复议答复通知书；（9）行政复议答复通知书送达回证；（10）老鸦陈街道办事处授权委托书；（11）老鸦陈街道办事处法定代表人身份证明；（12）河南修谨律师事务所公函；（13）老鸦陈街道办事处行政复议答复书；（14）老鸦陈街道办事处提供的证据清单及法律依据；（15）老办文[2015]14号、惠政文[2015]35号；（16）杜庄村党支部委员会会议记录；（17）杜庄村两委会会议记录；（18）杜庄村村民代表会议记录及村民代表签字；（19）杜庄村党支部党员大会会议记录；（20）《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》的公告；（21）杜庄城中村改造工作宣传读本；（22）王**妻子及潘坤堂女儿领取宣传读本照片；（23）惠政（复决）字[2015]7号行政复议决定书；（24）行政复议决定书送达回证。证明本机关依法办理了行政复议案件。
第三人郑州市惠济区老鸦陈街道杜庄村民委员会述称，杜庄村的拆迁改造是在政府的批复同意下，经党支部会议、两委会、村民代表会议、党员大会等多级会议同意，该行为完全是该村村民的自治行为，是合法行为，原告的诉请不应得到支持。 第三人郑州市惠济区老鸦陈街道杜庄村民委员会提供的证据、依据，证据一：（1）2015年4月8日，杜庄村党支部委员会会议记录；（2）2015年4月9日，杜庄村两委会会议记录；（3）2015年4月25日，杜庄村村民代表会议记录；（4）2015年4月29日，杜庄村党员大会会议记录。证明杜庄村城中村改造已经杜庄村党支部委员会、两委会、村民代表会及村党员大会分别开会讨论通过，系村民自治行为。证据二：（1）2015年5月13日，《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》的公告；（2）《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》在杜庄村内张贴公示的照片；（3）杜庄村城中村改造工作宣传读本；（4）王**妻子及潘坤堂女儿领取宣传读本的照片。证明《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》已在杜庄村民中进行公告和广泛宣传。证据三：（1）2015年1月4日，杜庄村两委会及各村组组长的会议记录；（2）杜庄村委会出具的杜庄村居民户口及人口证明；（3）杜庄村各小组代表名单。证明杜庄村民代表系由杜庄村民依照法律及村规民约选举产生，村民代表表决事项完全可以代表全体杜庄村村民。证据四：《中华人民共和国村民委员会组织法》第24、25、26条；《郑州市城中村改造管理办法》第3条。证明杜庄村拆迁改造可以由杜庄村民依法自治自行决定改造事项。 原告王**在诉讼过程中提交河南省高级人民法院行政判决书（2016）豫行终字第1285号，解除中止事由。
经庭审质证，原告对被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处提供的证据一（1）证明目的有异议，认为这只是区政府批准的文件，根据《郑州市城中村改造管理办法》第二十一条及《郑州市人民政府进一步规范城中村改造的若干规定》第四十二条规定，经过市政府批准后才可进行城中村改造。本案城中村改造未经过郑州市人民政府审批，杜庄村并未被纳入城中村改造范围内，被诉城中村改造拆迁补偿安置方案没有任何事实依据。证据一（2、3、5）均系复印件，真实性有异议，证明目的也有异议，不能证明作出涉案补偿安置方案程序合法。证据一（4）无原件，真实性有异议，证明目的有异议，头部、村民代表会议的召开违法。《村民委员会组织法》第二十五条第二款规定，村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成。可被告提交的会议笔录，有被告一法定代表人张铁群主任、书记，城改办主任两名等参与违法，属于违法干预村民会议。其次，妇女村民代表仅有“王香梅”一位，违反了《村民委员会组织法》第二十五条规定的妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上的规定，所做决议因村代表会议成员组成违法，无效。第二、《郑州市城中村改造管理办法》第二十三条规定，拆迁补偿安置方案应由村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过，这些都不是村民会议纪录，仅有的村民代表会议，被告也没有提交证明村民代表会议是经过村民会议授权。证据一（6）对该证据的证明目的有异议，只能证明涉案补偿安置方案文本内容，不能证明进行了公告及逐级报请批准。对证据二的证明目的有异议，这份文件，证明涉案补偿安置方案未经政府批准，违法应予撤销。对法律依据，均不能证明其行政行为合法。被告郑州市惠济区人民政府、第三人郑州市惠济区老鸦陈街道杜庄村民委员会对被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处提供的证据依据均无异议。 原告对被告郑州市惠济区人民政府提供的证据一无异议确系原告提供；对证据二程序证据无异议，其他证据质证意见同头部被告。被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处、第三人郑州市惠济区老鸦陈街道杜庄村民委员会对被告郑州市惠济区人民政府提供的证据依据均无异议。 原告对第三人郑州市惠济区老鸦陈街道杜庄村民委员会提供证据一的质证意见同头部被告；证据二（1）是被诉行政行为，不能体现其合法性；证据二（2、4）无照片原件相核对，无法核实其真实性；无相关拍摄人员、张贴人员身份信息，不符合证据形式要求，不能达到被告的证明目的。证据二（3）不是正式的补偿安置方案文本，达不到被告的证明目的。证据三无原件，真实性有异议。证据四达不到第三人的证明目的，没有证据显示本案村民代表会议被村民会议授权通过补偿安置方案，并且《郑州市城中村改造管理办法》也明确规定，城中村改造属于政府主导、负责，并不属于村民自治范围。被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处、被告郑州市惠济区人民政府对第三人郑州市惠济区老鸦陈街道杜庄村民委员会提供的证据依据均无异议。 被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处对原告提供的证据一土地使用证真实性无异议，遗产分割协议真实性有异议，没有提供协议人的身份信息。对证据二、三、四、五真实性无异议，对证据四证明目的有异议，证明办事处对拆迁补偿的确认；对证据五证明目的有异议，此证据仅能证明规划部门未能收到办理土地手续。证据六是复印件，真实性无法确定。证据七真实性无异议，证明目的有异议，意见同证据五。证据八真实性无异议，但与本案无关联性。被告郑州市惠济区人民政府对原告提供的证据一认为不能证明原告目前还有使用权，只能证明原告与该土地有利害关系。证据二、三无异议，证明目的有异议。证据四真实性无异议，证明目的说明已经进行了合法的补偿。证据五、证据七原告复议时未提交，不予质证。证据六征地补偿主要是对征地的补偿，补偿方案是对房屋的补偿。证据八与本案无关，不予质证。第三人郑州市惠济区老鸦陈街道杜庄村民委员会对原告提供证据的质证意见同被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处。 本院对上述证据认证如下：被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处提供证据一（1）与本案有关联性，合法有效，本院予以采纳；证据一（2、3、4、5）均系复印件，原告对其真实性提出异议，本院不予采纳；证据一（6）结合第三人提交的张贴公告的证据，本院予以采纳；证据二真实性原告无异议，本院予以采纳；被告郑州市惠济区政府提供的证据一原告无异议，本院予以采纳；证据二中涉及复议程序上的证据，原告无异议，本院予以采纳。第三人郑州市惠济区老鸦陈街道杜庄村民委员会提供的证据一均系复印件，原告对其真实性提出异议，本院不予采纳；证据二（2、4）不符合证据形式要求，本院不予采纳；证据三均系复印件，真实性存在异议，本院不予采纳；证据二（3）对其证明目的，本院予以采纳。原告提供的证据一证明原告与涉案的利害关系，本院予以确认；证据二、三系本案被诉主体，是行政行为，本院不作证据使用；证据四、五、七被告对其真实性无异议，本院予以采纳；证据六系复印件，被告对此有异议，本院不予采纳；证据八与本案无关，本院不作为证据使用。河南省高级人民法院（2016）豫行终字第1285号行政判决书，与本案有关联，本院予以采纳。 经审理查明，原告王**系郑州市惠济区老鸦陈办事处杜庄村居民，在该村有居住宅院。2015年3月19日，被告郑州市惠济区老鸦陈办事处向郑州市惠济区人民政府请示，内容为按照郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知（郑政文[2011]258号）文件要求及城中村改造的相关规定，老鸦陈办事处对杜庄村进行了调查核实，该村实施城中村改造的条件已经成熟，同意该村按照市区规定的政策和程序申报，实施城中村改造，请区政府报请市政府批准该村进行城中村改造。2015年4月2日，郑州市惠济区人民政府作出《关于对老鸦陈街道杜庄村进行城中村改造的批复》（惠政文[2015]35号），内容为经区长办公会议研究，鉴于杜庄村已经具备实施城中村改造条件，原则同意杜庄村进行城中村改造，要求杜庄村严格按照城中村改造有关政策实施。2015年4月17日，被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处向郑州市惠济区人民政府作出关于批复《杜庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》的请示（老办文[2015]25号），内容为经办事处研究，特制定《杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》，现报区政府审核、批复。附件：杜庄村城中村改造拆迁补偿安置方案。2015年5月13日，被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处公告《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》。对拆迁补偿、拆迁安置、特殊问题解决办法、其他集体土地建筑物和附属物拆迁补偿办法、其他事项方面进行了规定。原告认为被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出的上述拆迁补偿安置方案违法，应当予以撤销，遂于2015年7月13日书写申请书，向郑州市惠济区人民政府申请行政复议。被告郑州市惠济区人民政府于2015年7月20日受理，经审查于2015年9月10日作出行政复议决定书{惠政（复决）字[2015]7号}，认为郑州市惠济区老鸦陈街道办事处在经村民代表会议讨论通过拆迁安置方案的情况下作出《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》并进行公告，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据相关法律规定，决定维持郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出的《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》。 另查明，原告王**和杜庄村民潘坤堂认为郑州市惠济区人民政府作出的《关于对老鸦陈街道杜庄村进行城中村改造的批复》（惠政文[2015]35号）违法，向郑州市人民政府申请复议，郑州市人民政府作出维持郑州市惠济区人民政府惠政文[2015]35号批复的决定。王**、潘坤堂不服复议决定提起诉讼，郑州市铁路运输中级法院驳回王**、潘坤堂对郑州市惠济区人民政府的诉讼请求。王**、潘坤堂上诉，河南省高级人民法院作出行政判决书，驳回王**、潘坤堂上诉，维持郑州市铁路运输中级法院的行政判决。 被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处在庭审中陈述除王**、潘坤堂两家外其余村民都已按照该补偿方案签订了拆迁安置补偿协议，房屋已拆除。庭审过后，潘坤堂的拆迁安置补偿问题得到解决，取的补偿款，撤销了对被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处、郑州市惠济区人民政府，第三人郑州市惠济区老鸦陈街道杜庄村村民委员会的起诉。
本院认为，《郑州市城中村改造管理办法》第二十一条规定，城中村改造方案经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过后，由各区政府报市城改办审查，经市政府批准后，方可实施。本案中，被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处提交的杜庄村党支部委员会议记录、杜庄村两委会议记录、杜庄村民代表会议记录及各村民小组村民代表签字、杜庄村支部党员大会会议记录均系复印件，原告对其真实性不予认可，本院对其证明力不予确认，且被告也未提交证明村民代表会议是经过村民会议授权的相关证据，因此，被告不能证明涉案拆迁安置方案经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过。另外，被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处在诉讼中认可已按该拆迁安置方案进行了实施，但其也未提供经市政府批准的相关证据。由此，被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》的程序不符合《郑州市城中村改造管理办法》的规定，程序违法，应以撤销。但因杜庄村绝大多数村民已与惠济区老鸦陈街道办事处签署了拆迁补偿安置协议，房屋已进行了拆除，如若撤销将会给绝大多数村民利益造成重大损失，考虑上述因素，本院对被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》的行政行为确认违法，不予撤销该方案。被告郑州市惠济区人民政府作为复议机关，应当对郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出行政行为的合法性进行审查，根据郑州市惠济区老鸦陈街道办事处提交的证据，存在程序违法问题，郑州市惠济区人民政府作出维持复议决定的主要证据不足，应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第七十四条第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出《老鸦陈办事处杜庄村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》违法。 二、责令被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处采取相应的补救措施。 三、撤销被告郑州市惠济区人民政府作出的惠政（复决）字[2015]7号行政复议决定书。 案件受理费50元，由被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
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