周口开发区：征迁户有房无地陷困局
日前，《法律与生活》杂志社收到周口市开发区、港区部分群众情况反映，称：该市在棚户区城中村改造过程中存在拆迁政策落实不到位、补偿标准不统一，拆迁与规划位置不相符，未达成安置协议及野蛮强拆等情况。
围绕群众所反映的情况，我社特派记者来到实地进行采访。
2017年，河南省周口市启动中心城区棚户区（城中村）改造项目，该次征迁涉及周口市下属的四个区域：川汇区、东新区、港区、开发区。当年5月，周口市开发区管委会发布了《周口开发区孟营居委会集体土地房屋补偿与安置实施方案》，该次拆迁范围在开发区淮河路办事处孟营居委会区域内。
（图为《周口经济开发区孟营居委会集体土地房屋补偿与安置实施方案（周开发[2017]27号）》文件）
2017年7月，开发区东成棚户区改造指挥部（以下“东成指挥部”）公布了《关于东成棚户区改造项目征迁工作研究事宜的会议纪要》，该会议纪要详细规定了组团鼓励奖落实兑现的问题、合法宅基地建筑面积在240平方米以外房屋补偿的问题以及私自买卖宅基地被征迁户房屋补偿等问题。
据悉，该安置政策出台后，村民即提出异议，其中涉及政策内男孩出生、婚嫁女以及私自买卖宅基地等问题。同年8月份，周口市政府为规范该市中心城区棚户区（城中村）改造项目国有土地和集体土地上房屋征收补偿安置行为，切实维护被征收人的合法权益，积极稳妥推进棚户区（城中村）改造，出台了《关于中心城区棚户区（城中村）改造房屋征收与补偿安置工作的指导意见》。
（图为《关于中心城区棚户区（城中村）改造房屋征收与补偿安置工作的指导意见》文件）
2017年10月，开发区东成指挥部又发布了《关于房屋征收与补偿安置几个问题的答复[周开发征迁（2017）2号]》文件，文件中第三条规定：私自买卖宅基地者一律不安置。
（图为《关于房屋征收与补偿安置几个问题的答复[周开发征迁（2017）2号》文件）
记者注意到，周口市政府出台的《指导意见》并未提及私自买卖宅基地的安置问题。
政策的出台，让一部分没有本村户口（部分有户口）、责任田或自留地，只有地上房屋的村民感到既不公平又尴尬，因为他们面对的，将是失去房屋住所的命运。
他们是很大一个群体，有400户，1500人，他们来到开发区城中村落户已有几年、十几年甚至二十几年，他们的青春在这里度过，他们为当地的经济建设添砖加瓦，他们视自己为开发区村民……如果不是因为征迁，不是因为当地政府不论是否有本地户口，只以有没有责任田、自留地和农村合作医疗来界定是否为本地村民的政策，他们永远不会被定性为“外来户”。而让这些“外来户”痛心的，还远不止这些。
外来户周姓村民告诉记者，征迁办指挥部工作人员明确指出，本村居民与外来居民实行不同的补贴政策。所谓本村居民是指承包本村集体土地的居民，其余居民即使享有本村户口也归类为“外来户”。本村居民既可享受安置政策，又可享受地方附着物补偿政策。而“外来户”无论房屋建筑面积的大小，仅享有按照评估价格给予的一次性救济性补贴，不享有其他任何优惠政策。
外来户孙姓村民介绍说，“周口市政府多个文件中均规定了相应的拆迁标准，且指出本次拆迁工作应当以人为本、本着公平公正的精神进行。开发区征迁办这种区别对待，严重违反了公平、公正、公开透明的原则，且其拟定的外来户不予安置的政策，严重违反了周口市政府出台的《指导意见》的初衷。”
“外来户”补偿款与市场价相差甚远
外来户刘守勤一家八口，其户口所在地是开发区大孟营村，于2017年8月28日由河南省淮阳县迁入此地，其他家庭成员均为原户籍地。据其子刘向阳讲，刘守勤于2001年购买大孟营村3—9号宅基地，并办理审批手续。后于2008年办理居民修建房屋审批手续，建设房屋239.4平。拆迁伊始，征迁办发布公告，“私自买卖宅基地者一律不安置”。
刘向阳告诉记者：“征迁办蕞开始公布的拆迁政策，分两个时间节点，一个是2004年卫星照片拍到的房屋，给两套安置房，一个是2011年卫星照片拍到的房屋，给一套安置房，我们家的房子是政策之前依法依规购买的宅基地，2008年经过审批盖起来的房子，理应给一套安置房，但是征迁办却因为征迁过于顺利，在经济利益的驱使下，不顾国家政策，一改往日承诺，称’私自买卖宅基地者一律不安置’……”
外来户陈姓、张姓夫妇，户口所在地许昌县五女店镇。2013年购买开发区赵庄村2—93号宅基地一处，盖有470平米左右的房产。签有宅基地转让手续（这属于民间行为，不具备合法性。根据国家强制性规定，村集体土地禁止转让），目前宅基地手续未过户。
据张姓村民讲，“她与原宅基地所有人签订的协议在个人之间都相互认可。征迁办还没有找到他们家进行测量，如果拆迁，原土地所有人会给我下一个《授权委托书》，还是由我来跟征迁办谈，蕞后由我来签字。因为这种方式比较贴近民意，同等征迁活动也都是这么操作的，而开发区征迁办却未参照同等案例来执行，采用了一刀切的不合理政策。”
外来户康姓、吴姓夫妇，户口所在地周口市鹿邑县。2001年购买开发区小孟营村10—10号房产，共计316平，后办理宅基地审批手续。拆迁伊始，吴姓村民被告知，外来户不予安置，不享受产权置换的补偿，只给予现金补偿。
康姓村民告诉记者：“我们家的房产经过评估，总补偿金额为258065元，按照周边房地产商品房五千到六千的价格，只能购买大约40平米左右的房产，这对于我的四口之家来讲，根本不够住。”
据悉，康姓、吴姓夫妇家中生活条件异常困难，两个小孩还在上学，而康姓村民在2016年底被诊断为恶性骨癌，因无钱医治，现被迫回家养病，靠吃一些价格低廉的药维持生命。
“我们希望征迁办考虑下家里的实际困难，能让我们这个一贫如洗的家有个安身之所。”吴姓村民说。
外来户陈姓村民告诉记者：“我们倾尽积蓄，通过合法方式购买房屋，宅基地申请表上加盖有村委会、乡政府的公章，为何现在却说购买的房屋不合理了，即使不给产权置换，房屋的货币补偿也要合理。《孟营居委会集体土地房屋补偿与安置实施方案》中第四条明确规定，建筑面积在240平米以内的按照市场评估价给予补偿，再按市场价格予以30%的另外补助。现在看来，我们几百平米的房子补偿货币之后，只能购买周边小几十平的楼房，也不知是参照哪里的市场价进行评估的？”
官方回应——该项目是否经过规划审批
周口市规划局：目前还没有接到该项目审批申请
围绕村民反映的情况，记者首先来到了周口市规划局，就周口市开发区棚户区城中村改造项目的名称及规划进行了咨询。
经过查阅，该局办公室工作人员告诉记者，“您所咨询的项目目前还没有接到审批的申请。”
开发区东成棚户区改造指挥部：目前尚无定论
东成棚户区改造指挥部设在小孟营村，因为还没有启动拆迁，所以只有少数工作人员在值班，院门口张贴着征迁公告及补偿安置等文件。有村民向记者表示，公告刚刚张贴，门口围聚了很多不满征迁政策的群众，表示抗议，“征迁办出的征迁政策并未与拆迁户商议，他们出台的政策是霸王条款。”
现场征迁办指挥部工作人员告诉记者，“规划审批等文件在开发区征迁办，基层单位没有。目前征迁项目正在顺利推进，并获得村民的一致好评，至于对‘外来户’的安置政策，是上面的意思，我们只是执行。”
记者问：“经过走访，发现拆迁户（外来户）有的是本村户口，有的还不是，但是他们都在村里生活了好多年，有的甚至二十几年，他们都有《宅基地申请表》和《村镇建设申请表》等产权手续，为何不能享受同等待遇呢？”
该指挥部工作人员拿出一摞《宅基地申请表》和《村镇建设申请表》，告诉记者：“这些申请表我们不予认可，有好多都没有文件申请号，相关单位的档案室也没有备案。至于申请表为什么会加盖公章，这可能是违规操作所致，目前我市纪委等相关部门正在调查中。”
记者问：“村民是通过村镇两级单位正常缴费拿到的宅基地和建房手续，如果在没有认定的情况下就否定村民的建房手续，就进行拆迁，是否稳妥，调查结果出来了吗？”
指挥部工作人员：“目前尚无定论，我们也是按上级指示办事。”
开发区征迁办：“外来户”安置政策是区里定的
接着，记者又来到周口开发区征迁办公室，该单位任主任和李主任接待了记者。
任主任很干脆，表示已经有诸多媒体关注过开发区棚户区改造事宜，“你们有哪方面问题需要了解请讲。”
记者问：是否可以提供周口开发区棚户区城中村改造项目的名称和规划文件。
任主任答：我们这边没有规划文件，这个您得去住建局规划局查看，规划方案都由住建局负责，目前住建部门正在和安置部门对接。周口棚户区改造项目涉及四个中心城区，共计183个行政村，3年之内必须拆完。拆完之后再做市里重点项目的规划，各区规划方案不一样。
记者问：据查，周口市规划局官网有显示个别城中区的《批前公示》，可是开发区的项目规划《批前公示》还没有，那么征迁的资金从哪里来呢？
任主任答：先由评估公司对拆迁户进行评估，然后再拿着拆迁户本人身份证件上报，批下来以后一家一户的对接，再由投融资公司负责跟邮政银行贷款。
记者问：据村民反映，开发区拆迁有分本地户和外来户一说，而有些外来户都已经是本村户口了。贵单位是如何区分本地户和外来户的呢，有什么依据吗？
任主任答：是不是本村村民，我们是根据他们是否在本村有责任田、自留地、合作医疗等来认定的。同时征迁办、村委会还会跟村里的街坊邻居进一步核实拆迁户的户籍信息。
记者问：开发区征迁办公布的《关于房屋征收与补偿安置几个问题的答复【周开发征迁（2017）2号】》文件，第三条“私自买卖宅基地者一律不安置”，是由哪个单位制定的？
记者问：宅基地申请表，当时都有村委会和乡政府加盖的公章，征迁办是否承认其合法有效，或是排除其合法性呢？
任主任答：因为村民私自买卖宅基地违反了国家强制性规定，所以暂时还不能认定其合法性，同时也排除不了。
蕞后任主任表示，“外来户”村民因为征迁政策的问题一直在向有关单位反映，我们通过信访也给予了一些回应。这个事情区里领导也很重视，就村民的难处，我们会继续向上级单位汇报。
律师说法：任何拆迁形式都应该满足居民基本生活条件
围绕“外来户”的困境，记者咨询了北京青年法律学者、华城律师事务所主任汪斌，汪律师根据村民所提供的材料，发表了如下看法。
首先根据提供的材料得出如下事实和结论：
一、所谓的“外来户”村民提供了《宅基地申请表》和《村镇建设申请表》，有村、镇两级单位的盖章。这表示村民是通过职能部门取得的相应手续。
二、周口市开发区征迁办公布的《关于房屋征收与补偿安置几个问题的答复【周开发征迁（2017）2号】》文件，第三款规定“私自买卖宅基地者一律不安置”。这表示该单位根据《土地管理法》第63条之规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；
三、根据2017年7月开发区东城棚户区改造指挥部《关于东成棚户区改造项目征迁工作研究事宜的会议纪要》，第四款：依据房屋评估报告进行货币补偿；
四、根据记者调查，周口市开发区（城中村）棚改项目还未进行规划。
根据以上事实和结论，发表如下意见：
一、首先我们可以确定的是，该棚改项目还没有规划。因为房地产项目当中的任何活动都是依据规划而来的，所以该单位的具体行政行为是否合法还有待商榷。
二、补偿和安置是两个不同的概念。农村房屋拆迁，是集体土地上房屋拆迁，适用《土地管理法》的规定。根据《土地管理法》的规定，集体土地上的房屋拆迁，依附于土地征收，房屋被当作地上附着物对待。在集体土地上房屋拆迁时，对被拆迁房屋的，既有房屋的补偿，也有人口的安置补助，即保障被征收人及其家庭成员的生活和居住，往往表现为人均给予若干安置房面积；补偿则是对被征收房屋产权的补救措施，表现为对房屋的补偿以评估价为标准，结合房屋新旧程度，给予货币补偿。涉及到房屋补偿时，与被征收人是否有户口基本是没有关系的。
三、综上，周口市开发区征迁办根据国家强制性规定，否定了村民通过职能部门渠道获批的建房手续，采取只享受地上房货币补偿，不享受其他优惠安置的政策。
根据国土资源部2010年6月《关于进一步做好征地管理工作的通知》规定：“住房拆迁要进行合理补偿安置。征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。
因此，征收宅基地及地上房屋时，农村房屋是要按照地上物进行合理补偿的。
本案中涉及的征迁户，虽然没有责任田，安置可能会受到一些影响，但是这些所谓的“外来户”在被征迁过程中，只涉及地上房屋而不涉及耕地，所以在该次征迁过程中应该享受合理的评估价格，让他们的补偿款能够在周边可以重新购置一套房产。
截至发稿，周口市征迁办已经对“外来户”进行强制拆除，“外来户”未得到一分补偿款。据悉，周口市港区也正面临着未签署《征迁协议》而遭到强拆的命运。
关于周口市中心城区棚户区（城中村）改造项目的征迁事宜，本社将保持关注。(《法律与生活》深度报道组)
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