【国智文苑】集体建设用地使用权转让的效力和年限限制
原标题：【国智文苑】集体建设用地使用权转让的效力和年限限制
集体建设用地使用权在一定条件下进行流转具有合法性。在政府部门对讼争的集体土地流转行为予以认可，且土地在提起诉讼前，已被依法登记为建设用地的前提下，集体建设用地使用权转让是合法有效的。但集体建设用地使用权出让、出租的蕞高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的蕞高年限。
《全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国城市房地产管理法的决定》（下称“《决定》”）已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2019年8月26日通过，自2020年1月1日起施行。该决定中，将《中华人民共和国土地管理法》第六十三条修改为：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务“。
“前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其蕞高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”
该《决定》对依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革在全国范围内实行，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。
而广东省人民政府于2005年10月1日起施行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，则已有类似表述，现笔者以经办的案件，介绍在新的《土地管理法》实施前，司法实践中对集体建设用地使用权转让的效力和年限是如何认定的。
1991年，某村委员会生产组（后变更为合作经济社）与某五金厂（后注销，该土地由投资人D继续使用）签订《租地合同》，约定将村集体约3亩的耕地长期出租给五金厂，该《租地合同》由镇管理区办事处在鉴证机关处盖章确认。合同签订后，五金厂一次性将租金付清。后该地块被依法登记为集体建设用地，用途为“商服用地”。
2013年10月，合作经济社通过EMS特快专递方式向D发出一份《解除合同及返还场地通知书》，载明合作经济社作为出租方与D在1991年签订的《租地合同》中，由于双方签订的合同约定“长期使用”集体土地，以及生产组不得收回土地，违反了法律有关规定，现决定从2013年10月15日起解除与D的合同关系，要求D在2013年10月15日前自行搬出使用场地，将该场地返还给合作经济社。D于次日收到该函件。
2013年11月，合作经济社向法院起诉，请求判令：1.解除与D之间形成的土地租赁合同关系；2.D立即将双方于1991年签订的《租地合同》项下的土地返还。
一审法院认为：本案讼争合同签订于合同法实施以前，应按照当时的土地管理方面的部门法对土地租赁进行规范调整。《中华人民共和国土地管理法》（1998年修正）第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，涉案《租地合同》虽然是双方真实意思表示，但该合约的内容为长期租用集体土地用于工业厂房、永久******付使用、一次性支付租金等，其租用面积、使用期限及对价支付方式均与土地出让的要式相同，双方的行为名为租赁土地，实为土地使用的有偿转让，故双方签订的《租地合同》违反上述法律规定而无效。
一审判决结果：D应于判决生效后30日内返还土地给合作经济社。
D上诉认为，无论是修正前还是修正后，《中华人民共和国土地管理法》均是明确土地使用权是可以转让的，从未对土地使用权转让作出过禁止性的规定，原审判决以“任何单位和个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地”之规定认定合同无效，是错误的。并以此为主要理由，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回原告的诉讼请求。
二审法院经审理后认为：讼争的《租地合同》关于租用涉案集体土地的面积、使用期限及对价支付方式等约定与土地转让的要式相同，双方的行为名为租赁土地，实为土地使用的有偿转让，所形成的属土地使用权转让合同关系。因此，本案应定为土地使用权转让合同纠纷，并适用此类纠纷的法律法规进行审查。
从讼争的《租地合同》签约及履行时间来看，形成于1991年，即1999年10月1日实施的《中华人民共和国合同法》之前，但整个履行期限跨越合同法实施之日，故依照《蕞高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》之相关规定，对本案《租赁合同》的效力审查，应基于同时期法律规定，并遵循从宽的原则。从该时法律规定来看，双方签订《租地合同》时，国家法律并未禁止集体土地使用权的转让，1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”而形成于《租地合同》之后，1998年、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二条所规定的“……任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让……”，第六十三条所规定的“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”亦非绝对性地禁止农村集体所有的土地使用权转让。再者，根据广东省人民政府制定并于2005年10月1日颁发的，具有相应法律效力的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第二条规定“集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，适用本办法”；第十八条规定“集体建设用地使用权转让、转租应当签订书面合同。集体建设用地使用权转让的，原受让方的权利、义务随之转移；集体建设用地使用权转租的，转租人应当继续履行原出租合同。集体建设用地使用权转让、转租的年限为原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限”，也肯定了我省集体建设用地使用权在一定条件下进行流转的合法性。故此，依据双方签订《租地合同》之时《中华人民共和国土地管理法》的规定以及《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的精神，《中华人民共和国合同法》认定效力的原则，在政府部门对讼争的集体土地流转行为予以认可，且涉案土地于提起诉讼前，已被依法登记为商服用地的前提下，双方签订的《租赁合同》理应认定合法有效。
针对涉案土地返还问题，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条规定：“集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同。集体建设用地使用权出让、出租的蕞高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的蕞高年限。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条头部款第（二）项规定：“土地使用权出让蕞高年限按下列用途确定：……（四）商业、旅游、娱乐用地四十年……”本案中，虽然双方之前签订的《租地合同》约定了土地使用权为长期使用，但该约定超过了前述办法及条例规定的土地使用权出让的蕞高年限，根据涉讼土地使用证登记的土地使用权类型，本院确认涉讼土地使用权出让的蕞高年限为四十年。现涉讼土地仍处在法律规定的40年有效使用期限内，D作为合法的权益人，在此期限内对该土地享有合法的用益物权，合作经济社以使用年限约定“长期使用”为由主张《租地合同》无效并要求D将《租地合同》项下的土地返还理据不足，本院不予支持。
二审判决结果：撤销原审判决，驳回合作经济社的全部诉讼请求。
1988年的宪法修正案第二条（宪法第十条第四款任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。修改为：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。）只规定土地的使用权可以依法转让，没有任何限制，并没有规定只有国有土地可流转，集体土地就不可流转。但在上述《决定》作出前，正如学者周其仁在2015年的《周其仁:把土地流转权交还农民》一文中所言:“1988年以后，国有土地的转让搞起来了，对国有土地而言，‘依法转让’不仅有宪法依据，还有日益完备的法律法规。但是对农民的集体土地，‘依法转让’至今只有宪法准则，还没有具体的法律法规来给予实施的支持，更糟糕的是，1998年修订的《土地管理法》，一反10年前根据《宪法修正案》修订的土地管理法有关国有集体土地都可依法转让的正确表述，反而写入：‘集体土地的转让不得用于非农用途的字样’（下面接一个但书，开了破产的乡镇企业用地可转让的小口子）”。1998年土地管理法修正的这个内容，反而造成了法律适用上的争议。
如在本案中，一审法院正是基于对《中华人民共和国土地管理法》（1998年修正）第二条规定的片面理解，认定该土地使用权转让合同无效。
而笔者在2014年二审接受委托后，从1988年宪法修正案没有限制集体土地使用权转让，而无论是1988年、1998年修正，还是现行（案件审理期间）2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》也都没有集体土地使用权不得转让的效力性强制性规定为基础提出代理意见，该意见也得到了二审法院的采纳。
另外，对于集体建设用地转让的年限，在仅写明“长期”而没有明确约定时，既不能认为是无限期使用；也不能参照租赁合同的约定，认为不得超过二十年；更不能简单认为属于合同约定不明，是不定期合同，双方可以随时解除合同；而应参照同类用途国有土地使用权出让的蕞高年限确定。
本案的生效判决，准确把握了当时适用的法律、法规，正确认定了集体土地使用权转让合同的效力及使用年限。上述《决定》对《土地管理法》的修改，也吸收了《广东省集体建设用地使用权流转办法》的相关规定，因此，在2020年1月1日起施行修正后的《土地管理法》后，集体经营性建设用地使用权转让的合法性、转让的程序、年限将得到明确，使集体经营性建设用地的流转更有法律保障，也将更好地促进农村的发展。
陈浩纯律师，2004年开始执业，现为广东国智律师事务所专职律师，第九届广州市律师协会房地产法律专业委员会委员；第九届广州市律师协会实习考核委员会委员；
执业领域：商事诉讼、公司法律事务、房地产法律事务、经济犯罪辩护。返回搜狐，查看更多
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